sexta-feira, 29 de agosto de 2014

GOVERNANÇA E DEMANDAS POLÍTICAS – A FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS E A SATISFAÇÃO DA NECESSIDADE PÚBLICA.

Avaliação da Disciplina ACH3626 - Gestão de Organizações sem Fins Lucrativos ministrada pelo Prfº Drº Marcelo Arno Nerling
Thaís Roberto da Silva (Graduanda do Curso de Gestão de Políticas Públicas da EACH – USP. Nº 3461758)

A sociedade como grupamento não é estática as mudanças ocorrem de maneira gradual, em poucas situações as mudanças ocorrem aos saltos. As relações políticas seguem o mesmo rumo.
As reformas políticas no século XX tiveram como paradigma a busca por governança partindo da situação política e social dos países que as implementaram, como afirma Pollit e Boukaert. A New Public Management (NPM) como montada nos países anglófonos (principalmente nos EUA e na Grã-Bretanha) não foi implantada da mesma maneira na França (que tem um histórico de burocracia formada nos moldes weberianos) e na Alemanha (com sua população multicultural).
No mundo acadêmico a escolha pelo NPM deve-se a facilidade de obtenção de livros em inglês que analisam os processos de mudança administrativa e, por isso, tornou-se um paradigma, em partes por ser um modelo que visa redução de custos num período histórico com crises econômicas (como os choques do petróleo, a crise mexicana, a russa e a bolha especulativa imobiliária norte-americana) e uso das tecnologias de informação e comunicação (TIC) como ferramenta para melhorar processos.
O histórico socioeconômico dos EUA (um país que tem como padrão a livre iniciativa, a redução do estado no mercado, etc.) explica o foco nas privatizações, terceirizações de atividades públicas considerando que os entes privados são mais capazes de prover os bens que a população deseja. Aqui temos o cidadão tratado como cliente. Já o histórico da Grã-Bretanha tem ligações com o keynesianismo, que começou a dar sinais de que não era mais capaz de lidar com as crises de mercado dos anos de 1970, com a entrada da Sra. Thatcher no poder com seu viés mais liberalista temos a adoção das ideias de abertura de mercado e privatizações.
O que atualmente é conhecido como globalização pode ser analisado como um processo de aumento na velocidade do tráfego de informações via remota também gerou pressões sobre os governos, uma vez que a transnacionalidade das empresas, o aumento da mobilidade dos mercados, a alta rotatividade do dinheiro acabaram por interferir na maneira como o Estado tipo keynesiano controlava o mercado. As empresas tendem a buscar o lucro, países com alta tributação tendiam a perder investimentos e empregos. A NPM foi considerada a panaceia que controlaria este tipo de problema por reduzir custos via cortes e vendas de ativos, o que atraia investidores.
Os paradigmas administrativos no início do século eram os weberianos, com o racional-legal predominando nos debates, já que se buscava clareza nos discursos e redução do patrimonialismo. Nas últimas décadas buscou-se junto ao mercado a expertise das técnicas de previsão de situação, entre outras, para lidar com as mudanças no cenário socioeconômico. Esta visão meramente mercadológica gerou muitas externalidades, entre as negativas temos a redução dos processos participativos além das eleições, a questão ecológica e a uma regulamentação falha das empresas que prestavam serviços ao público, entre outras.
Os anos de 1990 trouxeram em seu arcabouço uma revisão de algumas práticas gerencialistas, com grupos de pressão (Greenpeace, comunidades locais, etc.) buscando reconhecimento e participação nos processos das políticas, questionando as ações do poder público, sua relação com os entes privados e a falta de transparência dos gastos com a redução de custos – estudos provam que ao cabo o controle de custos preconizado pela NPM não foi tão abrangente como o esperado, em muitos casos os gastos aumentaram. Aqui os acadêmicos começaram a questionar a visão NPM buscando exemplos de práticas políticas mais participativas.
Pollitt e Boukaert afirmam que a linguagem importa, como pode ser constatado na escolha dos gestores brasileiros pela NPM como paradigma de governança. Como a maior parte dos textos produzidos pelos acadêmicos são em inglês com estudos de caso de seus países de origem que são usados como modelos universais com uso disseminado nas agências internacionais.
No caso da América latina (AL) e o Brasil a busca pela governança e transparência – um processo de ao menos trinta anos nos países anglófonos e do hemisfério norte – tem um histórico mais recentemente, em partes devido às instabilidades político-sociais (golpes de estado, problemas econômicos e sociais, etc.) e em partes devido a herança do período colonial, onde o acesso ao mercado era restrito e muitas vezes condicionado ao clientelismo e ao patrimonialismo.
A Lei de Acesso à informação tem reduzido esta dificuldade, junto com a digitalização de periódicos e a criação de fóruns sobre políticas públicas. Trevisan e Van Bellen (2008) acrescentam que no que diz respeito como as avaliações são escritas o foco tende a ser no fracasso, passando ao largo das questões políticas, tratando a implementação com um viés racional legalista linear, desconsiderando os processos políticos que geraram as políticas, não sendo comum nos planos mais locais a existência de um sistema de monitoramento par acompanhar a política pública como afirma Jannuzzi (2011). Uma “(...) abordagem que melhor expressa o quadro real das políticas públicas é a que a considera um processo contínuo de decisões que, se de um lado pode contribuir para ajustar e melhor adequar as ações ao seu objeto, de outro, pode alterar substancialmente uma política pública” (Trevisan e Van Bellen. 2008: 535).
O tipo de escolha dos instrumentos “decorre mais do objetivo da política ou programa sob observação e de seu escopo social do que da preferência intelectual do analista” (Figueiredo e Figueiredo. 1986: 109), mas esta escolha não está desligada de idiossincrasias do avaliador como colocado por Lascoumes e Le Galès (2012), Faria (2005), Figueiredo e Figueiredo (1986). Estes últimos dão o nome de moralidade política ou social a este tipo de escolha. 
O instrumento faz parte de um repertório de possibilidades políticas que o gestor tem que tratar ao escolher e que tem ligação com o tempo de governo, grupos de pressão, a clareza da informação a ser ofertada, o tipo de política pública, quem são os fomentadores da política, o tipo de empreendedor nos moldes de Kingdon (2006), etc. E considerando o que afirmam Arretche (2001) e Jannuzzi (2011), deve levar em conta que se a informação não é inteligível ela fica aquém do esperado já que não suscita resultados práticos para o uso da informação.
A política (politics) não deve ser colocada de lado já que se trata, antes de qualquer coisa, de lidar com pessoas que foram democraticamente colocadas em posições de comando, e delas emanam as decisões sobre quais as políticas (policies) devem ser postas em prática como preconiza Torres (2006). “Relevância para a Agenda Político-Social é uma das propriedades fundamentais que devem gozar os indicadores escolhidos para a elaboração de diagnósticos socioeconômicos ou avaliação de programas sociais (...)” (Jannuzzi. 2010: 181)
Jannuzzi (2011: 264) alega que “(...) a formulação de políticas configura-se como um processo que envolve a interação de muitos agentes, com diferentes interesses. É marcada por apoios entusiasmados de alguns, resistências legítimas ou não de outros.” Em suma, este não é um processo simples como mostra o modelo do ciclo de políticas públicas.
Draibe (2001) coloca que a criação de um conhecimento que tenha ligação com o novo, cujo processo de obtenção dos dados deve ter estrita observação de métodos científicos que, para setores como os que cuidam de cultura e ações de assistência social, cujas alterações na vida das pessoas só podem ser medidos ex-post e cujos desdobramentos muitas vezes escapam ao meios de análise disponíveis, a busca por uma cesta de indicadores, ou de um indicador simples é uma atividade que requer um conhecimento amplo dos grupos que serão atingidos, da qualidade de vida, entre outros, conforme afirma Jannuzzi (2010; 2011) e Torres (2006).
A avaliação de processos pode requerer o emprego de técnicas variadas de coleta de informações usadas na pesquisa social. A avaliação de resultados e impactos, por sua vez, pode requisitar a adoção de entrevistas com agentes institucionais, grupos de discussão com beneficiários do programa, pesquisas amostrais, delineamentos quasi-experimentais ou estudos comparativos de casos.
A especificação do delineamento metodológico adequado aos objetivos da pesquisa de avaliação pretendida é, pois, ponto crucial. (Jannuzzi 2011: 265)”

Como colocado por Jannuzzi (2011: 264) “(...) a formulação de políticas configura-se como um processo que envolve a interação de muitos agentes, com diferentes interesses. É marcada por apoios entusiasmados de alguns, resistências legítimas ou não de outros.” Em alguns “momentos críticos”, o equilíbrio pode ser pontuado por períodos de rápida mudança. “Esses momentos têm início quando a atenção a uma questão rompe os limites do subsistema e chega ao macro-sistema (sic) político (ou à agenda governamental, no modelo de Kingdon)”.(Capella. 2005: 28-29)
 “[O] (...) conhecimento estruturado da realidade sócio demográfica, das potencialidades e fragilidades da economia, da dinâmica conjuntural do emprego, das restrições e condicionantes ambientais de um município, região ou estado é um bom ponto de partida para assegurar que os programas e outras ações públicas estejam mais ajustadas às necessidades de seus públicos-alvo e ao contexto da intervenção social, ampliando as chances de sucesso e de efetividade das Políticas Públicas no país”. (Jannuzzi 2011: 164)
Para que um problema capture a atenção do governo, é preciso que uma imagem, ou um entendimento sobre uma política efetue a ligação entre o problema e uma possível solução (Baumgartner e Jones, 1993, 27). A criação de uma imagem é considerada um componente estratégico na mobilização da atenção do macro-sistema (sic) em torno de uma questão. Quando há um entendimento de que condições indesejadas são causadas por elementos como catástrofes naturais, por exemplo, não se espera a atuação governamental; no entanto se as mesmas condições são atribuídas à negligência governamental, cria-se uma demanda pela intervenção estatal e a questão tem grandes possibilidades de emergir na agenda. Assim, a imagem de uma política intervém fortemente na transformação de condições em problemas”. (Capella. 2005: 27)
Como visto na introdução a transversalidade das demandas políticas pode por vezes acarretar a ideia de descontinuidade e atraso, como se os entes públicos fossem demasiadamente lentos para lidar com a problemática das questões sociais. As parcerias que o Estado faz com as OSS’s e as OSCIP’s são um meio de melhorar as relações entre os entes e o cidadão e aumentar a eficiência e a eficácia das políticas.

BIBLIOGRAFIA

ARRETCHE, Marta T. S. “Uma contribuição para fazermos avaliações menos ingênuas”. In: BARREIRA e CARVALHO (org.) Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001. Disponível em http://www.fflch.usp.br/dcp/assets/docs/Marta/Arretche_2002.pdf. Acesso em 09/07/2014.
CAPELLA, Ana Claudia. Perspectivas Teóricas sobre o Processo de Formulação de Políticas Públicas. In: Hochman, Gilberto; Arretche, Marta e Marques, Eduardo (org.) Políticas Públicas no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Fiocruz, 2007.
DRAIBE, Sonia Miriam. Avaliação de implementação: esboço de uma metodologia de trabalho em políticas públicas. In: BARREIRA e CARVALHO (org.) Tendências e perspectivas na avaliação de políticas e programas sociais. São Paulo: IEE/PUC-SP, 2001.
FARIA, Carlos Aurélio Pimenta. A política da avaliação de políticas públicas. Revista Brasileira de Ciências Sociais. Vol. 20 nº. 59 outubro/2005. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/rbcsoc/v20n59/a07v2059.pdf Acesso em 09/07/2014
FIGUEIREDO, M.F. e FIGUEIREDO, A.M.C. Avaliação política e avaliação de políticas: Um quadro de referência teórica. Análise & Conjuntura. Belo Horizonte, 1 (3), set./dez. 1986, pp. 107-127.
JANNUZZI, Paulo de Martino. Avaliação de programas sociais no Brasil: repensando práticas e metodologias das pesquisas avaliativas. Planejamento e Políticas Públicas – PPP, no36, Jan/Jun, IPEA, 2011. http://www.ipea.gov.br/ppp/index.php/PPP/issue/view/30 Acesso em 09/07/2014
JANNUZZI, Paulo de Martino. Indicadores no planejamento público. In: BAENINGER, R. População e Cidades: subsídios para o planejamento de políticas sociais. Campinas, Nepo/Unicamp 2010
KINGDON, John. Juntando as coisas. In: SARAVIA, Enrique e FERRAREZI, Elisabete. Políticas Públicas – Coletânea, Volume 1. Brasília, ENAP, 2006.
LASCOUMES. Pierre e LE GALÈS, Patrick. A ação pública abordada pelos seus instrumentos. Revista de pós-graduação em ciências sociais. V. 9, nº 18, julho/ dezembro 2012. Disponível em http://www.periodicoseletronicos.ufma.br/index.php/rpcsoc/article/view/1331. Acesso em 09/07/2014
Pollitt, C. & BOUKAERT, G. (2011). Public management reform: a comparative analysis. Oxford: Oxford University. 3rd edition. Capítulo 1
TREVISAN, Andrei Pittol e VAN BELLEN, Hans Michael. Avaliação de políticas públicas: uma revisão teórica de um campo em construção. RAP – Revista da Administração Pública. Rio de Janeiro 42(3):529-50, maio/jun. 2008. Disponível em www.scielo.br/pdf/rap/v42n3/a05v42n3.pdf acesso em 09/07/2014 Acesso em 09/07/2014
TORRES, Haroldo. Demografia urbana e políticas sociais. Revista Brasileira de Estudos Populacionais. São Paulo, v. 23, n. 1, p. 27-42, jan./jun. 2006. Disponível em http://www.scielo.br/pdf/rbepop/v23n1/v23n1a03.pdf. Acesso em 16/07 

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